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16 juin 2003 |
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FINAL |
A5-0214/2003 |
RAPPORT
sur le gender budgeting – l'établissement des
budgets publics selon la perspective de
genre (2002/2198(INI))
Commission des droits de la femme et de
l'égalité des chances
Rapporteur: Fiorella Ghilardotti
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PAGE RÉGLEMENTAIRE
Au cours de la séance du 10 octobre 2002, le Président
du Parlement a annoncé que la commission des droits de la femme et
de l'égalité des chances avait été autorisée à élaborer un rapport
d'initiative, conformément à l'article 163 du règlement, sur le
gender budgeting – l'établissement des budgets publics selon
la perspective de genre.
Au cours de sa réunion du 18 juin 2002, la commission
des droits de la femme et de l'égalité des chances avait nommé
Fiorella Ghilardotti rapporteur.
Au cours de ses réunions des 17 mars, 20 mai
et 10 juin 2003, elle a examiné le projet de rapport.
Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté
la proposition de résolution à l'unanimité.
Étaient présents au moment du vote Anna Karamanou
(présidente), Marianne Eriksson et Jillian Evans (vice-présidentes),
Fiorella Ghilardotti (rapporteur), Regina Bastos, Johanna L.A.
Boogerd-Quaak, Ilda Figueiredo (suppléant Geneviève Fraisse), Lissy
Gröner, Mary Honeyball, Astrid Lulling, Thomas Mann, Emilia
Franziska Müller et Miet Smet.
Le rapport a été déposé le 16 juin
2003. |
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PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Résolution du Parlement européen sur le gender budgeting –
l'établissement des budgets publics selon la perspective de genre
(2002/2198(INI))
Le Parlement européen,
– vu le traité CE, et notamment
son article 2, son article 3, paragraphe 2, son
article 13 et son article 141, paragraphe 4,
– vu l'article 23,
paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union
européenne(1),
– vu la Convention de l'ONU
de 1979 sur l'élimination de toutes les formes de
discrimination à l'égard des femmes (CEDAW)(2),
– vu la Déclaration et le
programme d'action de Vienne adoptés par la Conférence mondiale sur
les droits de l'homme le 25 juin 1993(3),
– vu la Conférence internationale
des Nations unies sur la population et le développement (Le
Caire – 1994),
– vu le plan d'action du
Commonwealth de 1995 sur le genre et le développement et son
actualisation 2000‑2005(4),
– vu la Plateforme d'action
adoptée lors de la quatrième conférence mondiale sur les femmes
(Pékin – 15 septembre 1995)(5),
– vu sa résolution du
18 mai 2000 sur le suivi du programme d'action de Pékin(6),
– vu la communication du
7 juin 2000 de la Commission au Conseil, au Parlement
européen, au Comité économique et social et au Comité des régions
"Vers une stratégie‑cadre communautaire en matière d'égalité entre
les femmes et les hommes (2001‑2005)" (COM(2000) 335) et la
résolution du Parlement européen du 3 juillet 2001 sur le
programme de travail pour 2001(7),
– vu sa résolution du
8 mars 2003 sur la décision concernant la décharge sur
l'exécution du budget général de l'Union européenne pour
l'exercice 2001, ses paragraphes 1 et 5(8), notamment,
– vu l'audition sur le gender
budgeting qui a eu lieu, au Parlement européen, à Bruxelles, le
23 janvier 2003, à l'initiative de la commission des
droits de la femme et de l'égalité des chances,
– vu l'article 163 de son
règlement,
– vu le rapport de la commission
des droits de la femme et de l'égalité des chances (A5‑0214/2003),
A. considérant que l'égalité entre
les hommes et les femmes est un principe fondamental du droit
communautaire, en vertu de l'article 2 du traité, qu'elle fait
donc partie de l'acquis communautaire et que l'égalité entre les
hommes et les femmes est consacrée à l'article 23 de la Charte
des droits fondamentaux,
B. considérant que, aux termes de
l'article 3, paragraphe 2, du traité, il y a lieu de
promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes dans toutes les
actions de l'Union européenne et la Communauté cherche à éliminer
les inégalités,
C. considérant que, aux termes de
la Déclaration de Vienne sur les droits de l'homme, "L'égale et
pleine participation des femmes à la vie politique, civile,
économique, sociale et culturelle, aux niveaux national, régional et
international, et l'élimination totale de toutes les formes de
discrimination fondées sur le sexe sont des objectifs prioritaires
de la communauté internationale."(paragraphe 18),
D. considérant que la Plateforme
d'action de Pékin a fait de l'intégration des questions de genre une
stratégie efficace de la promotion de l'égalité entre les hommes et
les femmes et déclaré que les gouvernements et autres acteurs
devaient promouvoir une politique active et visible d'intégration de
la perspective de genre dans tous les politiques et programmes de
manière telle que, avant que les décisions soient prises, une
analyse de leurs effets pour l'homme, d'une part, et pour la femme,
d'autre part, soit effectuée,
E. considérant que, par
intégration des questions de genre, on entend l'intégration de
l'égalité des chances entre hommes et femmes dans toutes les
politiques et activités de la Communauté et qu'elle a, par voie de
conséquence, été mise en œuvre dans l'action ultérieure de la
Commission (stratégie européenne pour l'emploi, stratégie européenne
pour l'insertion sociale, politique de recherche, fonds structurels
européens, politique de coopération au développement et relations
étrangères),
F. considérant que, en 1996,
la Commission a adopté une politique d'intégration de la dimension
de genre et d'incorporation de l'égalité des chances entre hommes et
femmes dans toutes les actions et politiques de la Communauté,
G. considérant que le gender
budgeting (intégration de la dimension de genre dans le budget)
peut être considéré comme l'application de l'intégration de la
dimension de genre dans la procédure budgétaire et que en tant que
tel, il met l'accent sur l'analyse de l'impact des politiques
publiques sur les femmes et les hommes, intègre la perspective de
genre à tous les niveaux du processus d'établissement des budgets
publics et vise à restructurer les recettes et les dépenses afin de
promouvoir l'égalité entre les sexes,
H. considérant que la Commission a
manifesté son engagement à cet égard en décidant de mettre sur pied
un groupe de travail dans le cadre de son Comité consultatif de
l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, chargé
d'effectuer une étude dans les États membres de l'Union européenne
et de promouvoir la mise en œuvre du gender budgeting dans
les budgets communautaire et nationaux,
I. considérant que la Commission a
manifesté son engagement à cet égard par la déclaration de
Mme Schreyer, membre de la Commission, lors de
l'audition publique sur le gender budgeting devant la
commission des droits de la femme et de l'égalité des chances,
J. considérant qu'un groupe de
travail d'experts sur le gender budgeting a également été
créé au Conseil de l'Europe et qu'il a élaboré un premier document
de référence,
K. considérant que, en
collaboration avec l'OCDE, UNIFEM, le Commonwealth et le Conseil des
ministres des pays nordiques, la présidence belge organisa en
octobre 2001 un séminaire sur la question,
L. considérant que des initiatives
en matière de gender budgeting sont d'ores et déjà prises
dans plusieurs pays membres de l'Union européenne, tant aux niveaux
national et régional (Irlande, Angleterre, Écosse, Espagne) qu'au
niveau local (certaines municipalités italiennes), et qu'elles sont
une réalité déjà ancienne dans d'autres parties du monde (Australie,
Canada, Afrique du Sud) et rappelant que, dans plusieurs pays
d'Asie, d'Afrique et d'Amérique latine, des initiatives en matière
de gender budgeting sont expérimentées dans des politiques
sectorielles spécifiques,
Définition, objectifs et portée du gender
budgeting
1. fait sienne la définition de
gender budgeting – mise en œuvre de l'intégration de la
dimension de genre dans la procédure budgétaire – proposée par
le réseau informel sur le gender budgeting organisé par le
Conseil de l'Europe: cela comporte une évaluation des budgets fondée
sur le genre en englobant la perspective de genre à tous les niveaux
de la procédure budgétaire et en restructurant les recettes et les
dépenses de manière à promouvoir l'égalité de genre;
2. souligne que le gender
budgeting ne vise pas à établir des budgets distincts pour les
femmes, mais entend plutôt intervenir sur les budgets publics parce
que ceux-ci ne sont pas neutres en termes de genre, mais ont un
impact différent sur les femmes et les hommes, tant au niveau des
recettes que des dépenses; dans cette optique, le gender
budgeting implique que, dans tous les programmes, actions et
politiques budgétaires, recettes ou dépenses doivent être évaluées
et restructurées de manière telle que les priorités et les besoins
des femmes sont pris en compte sur la même base que pour les hommes,
dans l'objectif final de parvenir à l'égalité entre hommes et
femmes;
3. fait observer que, lorsqu'elles
définissent et mettent en œuvre les politiques budgétaires, les
autorités publiques prennent des décisions politiques spécifiques
qui concernent la société et l'économie; les budgets publics ne sont
pas de simples instruments financiers et économiques, ce sont aussi
le cadre de base au sein duquel le modèle de développement social et
économique est modelé et les critères de redistribution du revenu
fixés et où les objectifs politiques font l'objet de priorités;
4. rappelle que les stratégies
d'intégration de la dimension de genre dans les budgets doivent être
mises en œuvre dans un contexte macroéconomique plus vaste qui
encourage le développement des ressources humaines et du capital
humain; conformément aux principes et aux objectifs fixés lors du
Conseil européen de Lisbonne, le développement social et la
participation humaine doivent être encouragés en tant
qu'investissements à long terme dans le cadre des politiques
européennes de l'emploi et de croissance économique afin de créer
une économie européenne compétitive fondée sur la connaissance;
5. souligne qu'une mise en œuvre
réussie du gender budgeting nécessite un engagement politique
en faveur de la réalisation de l'égalité entre hommes et femmes;
cela signifie que toutes les institutions qui définissent des
politiques publiques doivent promouvoir la représentation politique
et institutionnelle de la femme à tous les niveaux, encourager une
présence renforcée de la femme dans tous les processus de décision,
tant dans le secteur public que dans le secteur privé, et développer
la sensibilité et les préoccupations du public à l'égard de
l'égalité des chances et du développement du capital humain;
6. souligne que la politique
macroéconomique est de nature à contribuer à élargir ou à réduire
les déficits de genre en termes de ressources et de pouvoir
économiques, d'enseignement et de formation ainsi que de santé; en
promouvant l'égalité de genre et en mettant en œuvre des politiques
dans le cadre du gender budgeting, les budgets publics
concrétisent aussi des objectifs politiques essentiels tels que:
– |
égalité, politiques budgétaires équitables et
équilibrées visant à la réduction des inégalités et à
encourager l'égalité des chances, en fonction des rôles
différents de la femme et de l'homme dans l'économie et dans
la société; |
– |
efficacité, utilisation plus efficace des
ressources, renforcement de la qualité et de l'efficacité des
services publics, conformément aux besoins différents des
citoyens et des citoyennes; |
– |
transparence, meilleure compréhension des
recettes et dépenses publiques de la part des citoyens et, par
voie de conséquence, plus grandes transparence et
responsabilité des gouvernements nationaux et
locaux; |
Instruments et méthodes de gender
budgeting
7. répète son engagement en faveur
d'une plus grande efficacité des dépenses publiques, tant au niveau
de l'Union européenne qu'à celui des États membres et d'un meilleur
fonctionnement du marché intérieur; souligne à nouveau la nécessité
de promouvoir l'emploi, comme le Sommet de Lisbonne l'a indiqué,
afin de renforcer la perspective de genre dans toutes les
politiques, de promouvoir la participation de la femme dans le
processus de prise de décision et d'améliorer le fonctionnement du
marché intérieur; à cet égard, le gender budgeting peut être
l'instrument pour mieux concrétiser ces objectifs tout en
encourageant une distribution plus équitable des charges et des
avantages financiers pour les citoyens;
8. précise que confectionner un
budget public dans une perspective de genre signifie:
– |
savoir comment des citoyens différents
bénéficient des dépenses publiques et contribuent aux recettes
publiques en mettant en lumière la différence entre hommes et
femmes par l'utilisation de données qualitatives et
quantitatives et de l'étalonnage des performances; |
– |
évaluer les répercussions différentes sur
l'homme et sur la femme des politiques budgétaires et de la
redistribution des ressources en termes d'argent, de services,
de temps et d'activités de soins sociaux et familiaux de
reproduction sociale; |
– |
analyser l'impact de genre dans tous les
secteurs d'intervention publique et injecter progressivement
le gender budgeting dans toutes les politiques,
éducation, bien‑être et services sociaux, soins de santé,
actions et mesures en faveur de l'emploi, transport, logement,
par exemple; |
– |
mettre en œuvre une procédure budgétaire du bas
vers le haut et encourager l'association et la participation
de tous les citoyens – hommes et femmes – et acteurs
concernés (associations et ONG), dans le but d'identifier les
besoins spécifiques différents et les politiques et mesures
appropriées pour y répondre; |
– |
s'assurer que la distribution des crédits
correspond de manière appropriée et égale aux besoins et
exigences différents de l'homme et de la femme; |
– |
s'assurer que les analyses et l'impact de genre
sont pleinement pris en considération dans toutes les phases
de la procédure budgétaire: projet, définition, mise en œuvre,
contrôle et évaluation; |
– |
utiliser le budget public pour définir des
priorités politiques significatives et identifier des
instruments, mécanismes et actions spécifiques afin de
réaliser l'égalité entre hommes et femmes au moyen des
politiques publiques; |
– |
redéfinir les priorités et réaffecter les
dépenses publiques et ne pas accroître nécessairement le
montant total de tel budget public; |
– |
vérifier/justifier l'efficacité et l'efficience
des dépenses publiques par rapport à des priorités fixées et à
des engagements pris, de manière générale, et, plus
particulièrement, eu égard au respect de l'égalité des chances
entre hommes et femmes dans la redistribution des ressources
et des services publics; |
9. souligne que les stratégies de
gender budgeting requièrent une coordination
interministérielle entre d'une part, les ministères du budget, de
l'économie et des finances et d'autre part le ministère et/ou les
départements et les organismes compétents en matière d'égalité des
chances, avec la participation de tous les responsables et les
fonctionnaires sectoriaux qui collaborent à l'établissement du
budget public, pour faire en sorte que la perspective de genre soit
intégrée dans la définition des recettes et des dépenses de toutes
les politiques budgétaires
10. souligne que les stratégies de
gender budgeting sont fondées sur des méthodologies complexes
et diversifiées qui comprennent objectifs, instruments, actions et
mesures spécifiques au genre et au contexte de mise en œuvre; cela
signifie que la méthodologie de gender budgeting doit
s'attaquer aux inégalités sociales et économiques entre hommes et
femmes en fonction des réalités différentes aux niveaux local,
régional, national et européen afin d'être adéquate et de parvenir à
réaliser l'égalité de genre;
11. demande à la Commission et aux
États membres d'élaborer et de développer les données spécifiques
par genre pour l'ensemble des politiques;
Objectifs du rapport sur le gender
budgeting
12. invite les États membres à
superviser et à analyser les répercussions des politiques de
réformes macroéconomiques et économiques sur l'homme et sur la femme
ainsi que la mise en œuvre de stratégies, de mécanismes et de
mesures correctrices visant à parer aux déséquilibres de genre dans
des domaines clés, dans le but de créer un cadre économique et
social plus large où le gender budgeting puisse être mis en
œuvre de manière positive;
13. demande à la Commission de
promouvoir la création d'un réseau européen de sujets pratiquant le
gender budgeting et d'experts/managers en la matière, en
particulier de femmes, et de connecter ce réseau au réseau des
commissions parlementaires chargées de l'égalité des chances; ce
réseau peut contribuer à développer et à diffuser la connaissance de
méthodes, de processus et de mécanismes du gender budgeting,
à promouvoir l'échange de meilleures pratiques et d'expériences
positives, à fournir aux gouvernements, parlements et autorités
budgétaires un cadre d'action et de stratégies éprouvées, permettant
d'intégrer l'objectif de l'égalité entre les hommes et les femmes
dans tous les programmes, politiques et actions budgétaires;
14. demande à la Commission, aux
États membres, aux collectivités locales et régionales de mettre en
œuvre le gender budgeting; rappelle la nécessité que la
stratégie du gender budgeting devienne une "procédure
parlementarisée" au sein du Parlement européen, des parlements
nationaux, régionaux et locaux, plus particulièrement en ce qui
concerne les pays en voie d'adhésion; à cette fin, souligne que les
commissions parlementaires des droits de la femme doivent jouer un
rôle déterminant;
15. invite la Commission à mettre
en œuvre les conclusions et les principes de l'avis du groupe de
travail du Comité consultatif de la Commission dans le budget de
l'Union européenne;
16. demande à la Commission
– dans le but de faire connaître les stratégies et
méthodologies de gender budgeting dans toutes les
institutions, aux niveaux européen, national, régional et
local – d'élaborer et de diffuser sur une vaste échelle une
brochure sur le gender budgeting qui expose les instruments
et les méthodes afin d'aider tous les acteurs potentiellement
concernés par les procédures et politiques budgétaires
– institutions, gouvernements, autorités et administrations
publiques, associations et ONG – au moyen d'un guide contenant
des informations sur les objectifs, les stratégies, les mécanismes
et les instruments du gender budgeting;
17. demande aux États membres
d'utiliser et de promouvoir l'application des instruments et
méthodes du gender budgeting (assortis de statistiques spécifiques
ventilées par genre, indicateur et référence sur l'égalité entre les
sexes) de façon à ce que les politiques budgétaires prévoyant
recettes et dépenses soient structurées et mises en œuvre en vue de
promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes;
18. demande à la Commission de
lancer, sur le thème du gender budgeting, une vaste campagne
d'information de l'opinion publique, des gouvernements et des
parlements nationaux et régionaux, en diffusant la brochure adéquate
sur le gender budgeting et en faisant connaître les
expériences en matière de développement et de mise en œuvre du
gender budgeting, conformément aux résultats de l'enquête du
groupe de travail sur le gender budgeting, institué par la
Commission;
19. demande à la Commission de
présenter dans les deux ans une communication sur le gender
budgeting et d'établir des indicateurs ou des repères, en tenant
compte des résultats des travaux du groupe d'experts sur le
gender budgeting, afin de faire savoir quelle est la
perspective du processus et de modeler une stratégie d'action pour
l'Union européenne et pour les États membres; demande aussi que,
dans la mise en œuvre de la seconde partie du cinquième programme en
faveur de l'égalité des chances, une politique de gender
budgeting soit incluse dans les objectifs, instruments et
mécanismes de la stratégie-cadre pour l'égalité, après l'examen à
mi-parcours attendu pour décembre 2003;
20. demande au Parlement européen,
notamment à la commission chargée des questions budgétaires, de
mettre en œuvre le gender budgeting dans le cadre de la
procédure de confection du budget de l'Union européenne afin de
susciter une politique budgétaire réceptive à la dimension de genre
dans l'Union européenne; charge sa commission compétente de
promouvoir et de surveiller la mise en œuvre du gender
budgeting dans le budget de l'Union européenne sous les aspects
de la définition, de l'élaboration, de la mise en œuvre et de
l'évaluation de toutes les politiques budgétaires de l'Union
européenne;
21. charge son Président de
transmettre la présente résolution à la Commission et aux États
membres. |
|
EXPOSÉ DES MOTIFS
INTRODUCTION
Le concept et la méthode de gender budgeting
(intégration de la dimension de genre dans le budget) se sont
répandus et imposés grâce à la Plateforme d'action de Pékin élaborée
à l'occasion de la Quatrième Conférence mondiale des Nations unies
sur les femmes qui eut lieu dans cette ville en 1995. En effet,
cette plateforme fait expressément référence aux "gender
sensitive budgets", affirme la nécessité de mettre en œuvre une
stratégie de gender mainstreaming dans toutes les politiques
afin de réaliser l'objectif d'égalité entre hommes et femmes et
indiq ue quelques objectifs stratégiques pour les gouvernements.
Citons:
◙ |
restructurer et redéfinir les dépenses
publiques en vue de favoriser les occasions qui s'offrent aux
femmes sur le plan économique ainsi que leur accès aux
ressources productives tout en reconnaissant leurs besoins
fondamentaux dans les domaines social, de la formation et de
la santé, |
◙ |
promouvoir aux divers niveaux des procédures
budgétaires plus transparentes et plus appropriées qui
intègrent la perspective de genre dans la programmation et
dans les politiques budgétaires ainsi que le financement de
programmes en faveur de l'égalité des chances entre hommes et
femmes. |
Au niveau international, divers accords sur
l'égalité de genre ont été signés. Citons:
▪ |
Convention sur l'élimination de toutes les
formes de discrimination à l'égard des
femmes (CEDAW – 1979) |
▪ |
Déclaration de Vienne sur les droits de l'homme
(1993) |
▪ |
Conférence internationale des Nations unies sur
la population et le développement (Le Caire –
1994) |
▪ |
Plan d'action pour le développement dans une
perspective de genre (Commonwealth – 1995) |
▪ |
Plateforme d'action de Pékin
(1995). |
L'Australie et l'Afrique du Sud ont été en pointe
dans l'introduction du gender budget auditing et des
gender budgets, celle‑là dès 1984 et celle‑ci
depuis 1994. À compter de là, les initiatives de gender
budgeting se sont répandues un peu partout, tant au niveau de
gouvernements centraux qu'à celui d'administrations locales, que ce
soit dans des régions du monde économiquement développées (Canada,
Royaume‑Uni, France, Suède, Italie et Suisse, notamment) ou dans de
nombreux pays en voie de développement.
Au sein de la direction générale "Droits de
l'homme" du Conseil de l'Europe, le Comité pour l'égalité entre
hommes et femmes a établi un groupe de travail d'experts sur le
gender budgeting, qui a promu une enquête et élaboré une
étude préliminaire(9).
L'Union européenne s'est fixé pour objectif de
promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes (article 2
du traité) et a placé au nombre des objectifs de ses actions
l'élimination des inégalités et la promotion de l'égalité entre les
hommes et les femmes (article 3, paragraphe 2, du traité).
La Commission applique – au moyen de la stratégie communautaire
en faveur de l'égalité entre hommes et femmes et du programme‑cadre
y afférent, notamment – une stratégie de gender
mainstreaming, qui a donné des résultats positifs dans plusieurs
politiques sectorielles, de la stratégie européenne pour l'emploi à
la stratégie en faveur de l'insertion sociale en passant par
l'utilisation des fonds structurels, ainsi que dans le cadre des
relations étrangères dans le domaine de la coopération au
développement.
À la Commission, la question des gender
sensitive budgets fut évoquée pour la première fois à l'occasion
d'un séminaire sur le gender mainstreaming dans le cadre des
orientations macroéconomiques, en octobre 2001. La présidence
belge a organisé, plus particulièrement, une conférence sur le
gender responsive budgeting: a global vision to strengthen
economic and financial governance, en collaboration avec l'OCDE,
l'UNIFEM et le Conseil des ministres des pays nordiques, laquelle
conférence a ouvert le débat au niveau de l'Union européenne sur le
thème des budgets publics et de la perspective de genre. En ce qui
concerne plus particulièrement le gender budgeting, la
Commission a mis sur pied un groupe de travail composé d'experts
nationaux en matière de gender budgeting au sein du comité
consultatif sur l'égalité des chances, ce dans le but d'élaborer un
document qui rassemble les expériences les plus significatives sur
le sujet, fournisse des indications méthodologiques et identifie les
canaux institutionnels nécessaires pour l'application au niveau
communautaire et au sein des États membres. Ce groupe de travail
d'experts nationaux en matière de gender budgeting devrait
élaborer sous peu un document d'analyse et d'orientation.
DÉFINITION ET
OBJECTIFS
Aux termes d'une définition d'usage courant,
notamment au sein d'organisations internationales telles que le
Conseil de l'Europe et le Commonwealth, le gender
budgeting est l'application du principe de gender
mainstreaming(10) dans la procédure budgétaire et
consiste dans l'adoption d'une évaluation d'impact sur le genre des
politiques budgétaires, en intégrant la perspective de genre à tous
les niveaux de la procédure budgétaire et en restructurant recettes
et dépenses dans le but de promouvoir l'égalité entre hommes et
femmes.
La nécessité d'analyser et de confectionner les
budgets publics dans une perspective de genre – dans le but
ultime de réaliser concrètement l'égalité entre hommes et
femmes – procède du fait que le budget n'est pas un instrument
neutre mais reflète le partage de pouvoir existant dans la société.
Lors de la définition des politiques de recettes et de dépenses, les
autorités budgétaires publiques procèdent, à tous les niveaux, à des
choix politiques; le budget n'est pas un simple instrument
économique mais plutôt un instrument clé au moyen duquel l'autorité
politique définit le modèle de développement social et économique
ainsi que les critères de redistribution à l'intérieur de la
société, décide des priorités d'intervention par rapport aux
politiques et aux besoins des citoyens, répercutant sur ceux‑ci un
impact et des effets différents selon qu'il s'agit d'hommes ou qu'il
s'agit de femmes.
La responsabilité des autorités publiques
– et, au sein de celles‑ci, des autorités budgétaires –
consiste précisément dans la détermination des orientations
générales et dans des choix précis en termes de politiques publiques
et pas seulement dans la gestion de celles‑ci. Avec leurs choix, les
organismes publics sont responsables de l'épanouissement du
bien‑être de leur communauté et de leurs citoyens, qui, en qualité
d'hommes et en qualité de femmes, ont des besoins particuliers par
rapport à leur rôle dans la vie politique, économique, sociale,
collective et familiale.
La manière dont les budgets publics sont,
normalement, confectionnés ignore la diversité - en fonction du
rôle, de la responsabilité et des capacités - existant entre
hommes et femmes et, dans la plupart des cas, les indicateurs et
données utilisés n'établissent pas de distinction par sexe; se
présentant comme un outil économique neutre, le budget public
reflète et reproduit ainsi en fait les inégalités sociales et
économiques déjà présentes dans telle collectivité. Analyser les
politiques budgétaires en fonction de l'impact différent produit sur
les genres sert à démystifier la prétendue neutralité des budgets
publics et, avant tout, à faire en sorte que ceux‑ci répondent à des
exigences de justice, de rentabilité et d'efficacité – les
dépenses publiques sont efficaces, et pas seulement équitables,
quand elles sont en mesure de favoriser le développement et
d'exploiter toutes les potentialités de toutes les composantes de la
société.
Il s'agit donc d'adopter une philosophie économique
et sociale en vertu de laquelle – surtout à l'intérieur d'une
économie de marché ouverte et mondialisée – développement
économique et développement social sont indissociables et se
nourrissent mutuellement. Une économie ne peut être compétitive,
dynamique et saine dans la durée si, en amont des processus
productifs, commerciaux et financiers, il n'y a pas de société
stable, cohérente et équitable, où les droits, les ressources et les
capacités humaines sont développés de manière appropriée. Le
renforcement, la modernisation, la réorganisation des interventions
publiques (et, partant, des politiques budgétaires) en faveur du
développement social sont, en réalité, un investissement immatériel
– investissement de capacités, d'empowerment, de
création de ressources et de chances – absolument indispensable
pour des économies qui veulent être dynamiques et compétitives
puisque fondées sur la connaissance (conformément à l'objectif que
le Conseil européen s'est fixé à Lisbonne).
Le gender mainstreaming et le gender
budgeting sont des stratégies dont l'objectif est d'introduire
équité, efficacité et transparence dans les politiques publiques.
Pour honorer le principe d'équité, gouvernements et
administrations publiques doivent s'occuper des questions liées au
genre et réduire les inégalités entre hommes et femmes en tenant
compte du fait que ceux‑là et celles‑ci remplissent des rôles
différents dans la société et dans l'économie et que, par
conséquent, les effets des politiques économiques ont une incidence
différente sur les uns et sur les autres. Pour honorer concrètement
le principe d'efficacité par rapport au fonctionnement de
l'économie et de la société, les autorités budgétaires doivent aussi
tenir compte, dans la définition de l'ensemble des recettes et des
dépenses, de l'économie non rémunérée (travail domestique et soins)
et, par voie de conséquence, de l'impact des politiques publiques et
budgétaires sur les fonctions et responsabilités différentes de la
femme et de l'homme, sans parler des contraintes de temps. Rendre
les citoyens conscients des résultats produits grâce à la mise en
œuvre des politiques budgétaires (quel effet ont les politiques
budgétaires? quelle catégorie est avantagée? quelles sont les
solutions de remplacement pour l'attribution de telles ressources?
comment se justifient les coûts de certains choix?), cela signifie
aussi honorer un principe de transparence et donner un
contenu substantiel à la méthode démocratique à chaque niveau de
gouvernement (central ou local).
Pour concrétiser le gender budgeting, il est
nécessaire de réaliser en même temps un travail plus large de
gender mainstreaming, fondé sur des actions diverses et
complémentaires:
◙ |
promouvoir à tous les niveaux la volonté
politique de parvenir à l'égalité entre hommes et
femmes, |
◙ |
accroître la présence des femmes dans les
instances de décision à tous les niveaux, dans le secteur
public et dans le secteur privé, |
◙ |
intégrer la perspective de genre dans la
définition des politiques, des programmes et des actions
publiques des gouvernements et des autorités locales aux
stades de la programmation, du développement, de
l'application, du contrôle et de l'évaluation, |
◙ |
élaborer des données et des statistiques
dissociées par genre de manière à pouvoir définir des
indicateurs opérationnels grâce auxquels mesurer l'impact et
l'efficacité des politiques publiques et des politiques
budgétaires. |
En ce qui concerne l'Union européenne, une
stratégie de gender budgeting n'existe pas encore. Quand bien
même le Cinquième Programme‑cadre en faveur de l'égalité des chances
entre hommes et femmes consacrerait une partie importante de la
stratégie d'égalité de genre à l'objectif de la parité dans la vie
économique et sociale, dans la partie relative aux mécanismes et aux
instruments de mise en œuvre, il n'est pas fait spécifiquement
mention de l'instrument de la confection des budgets publics
– européen, nationaux et locaux – dans une perspective de
genre. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le budget de l'Union
européenne se caractérise, au rebours des budgets nationaux et
locaux des États membres, uniquement par des politiques de dépenses
vu que les recettes sont données et non modifiables, sauf accords
interinstitutionnels. Dans ce cas, une stratégie de gender
budgeting se concentrerait uniquement sur les dépenses,
c'est‑à‑dire sur la distribution des ressources en fonction des
politiques budgétaires sectorielles.
En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que,
quand bien même absence de politique authentique de gender
budgeting il y aurait, l'Union européenne applique dans certains
secteurs d'intervention de ses politiques une approche de gender
mainstreaming par rapport aux programmes et aux financements
destinés aux États membres et au territoire. Les exemples les plus
intéressants et les plus significatifs de l'intégration horizontale
de la politique d'égalité des chances entre hommes et femmes dans
l'utilisation des ressources mises à la disposition de l'Union
européenne se trouvent à l'intérieur des programmes et des crédits
des Fonds structurels(11), dans la stratégie européenne pour
l'emploi (notamment grâce au quatrième pilier, aux orientations
annuelles et aux PAN) et, pour citer aussi le secteur des actions
extérieures, dans le programme MEDA au sein du partenariat
euro-méditerranéen. Pour ce qui concerne en particulier le budget de
l'Union européenne, l'intégration de la perspective de genre s'est
effectuée jusqu'à présent par le truchement de l'intervention sur
des lignes budgétaires spécifiques et par l'intégration des
objectifs de parité entre hommes et femmes dans les divers
commentaires sur les postes budgétaires.
Pour ce qui concerne les objectifs spécifiques
de ce rapport sur le gender budgeting – confection des
budgets publics dans une perspective de genre –, le rapporteur
tient pour fondamental que ce rapport de la commission de l'égalité
des chances et des droits de la femme (après adoption en assemblée
plénière) ait pour objectifs:
◙ |
de créer et de faire apparaître une volonté
politique dans les réalités politiques et institutionnelles
publiques mises en œuvre dans la définition des budgets
publics à chaque niveau, territorial, européen, national,
régional et local, |
◙ |
de sensibiliser l'opinion publique et les
acteurs politiques et économiques aux niveaux européen,
national et local à la question de l'égalité entre genres et à
l'objectif de l'intégration de l'égalité des chances dans tous
les choix et dans toutes les politiques publiques, |
◙ |
de diffuser la connaissance de la stratégie et
de la méthode de gender budgeting au niveau des
institutions de l'Union européenne et des États membres, à
tous les niveaux d'administration, national, régional et
local, |
◙ |
de demander que la Commission(12) établisse et diffuse largement
une brochure informative sur le gender budgeting
qui serve de guide et fournisse des instruments d'action à
tous les acteurs engagés dans la définition des politiques
budgétaires dans l'Union européenne et dans les États
membres, |
◙ |
de demander à la Commission et aux États
membres – tant au niveau gouvernemental national qu'au
niveau des administrations régionales et locales –
d'intégrer la stratégie de gender budgeting dans les
diverses politiques publiques et budgétaires, |
◙ |
de demander à la Commission de prévoir, à
l'occasion de l'évaluation à mi‑parcours du Cinquième
Programme‑cadre en faveur de l'égalité des chances, prévue
pour le mois de décembre 2003, d'introduire
spécifiquement, dans la deuxième partie de la mise en œuvre de
la stratégie‑cadre en faveur de la parité, la politique de
gender budgeting, tant dans les objectifs que dans les
instruments et mécanismes, |
◙ |
de demander à la Commission d'élaborer dans les
deux ans une communication sur le gender budgeting qui
tienne compte des résultats obtenus par le groupe de travail
des experts et fournisse une évaluation du phénomène dans les
diverses réalités de l'Union européenne et des États membres
ainsi qu'une stratégie d'action pour l'avenir, |
◙ |
de demander à la Commission et aux États
membres de s'employer à mettre sur pied un réseau de diffusion
et de reproduction des meilleures pratiques dans le domaine du
gender budgeting de manière à recueillir et à diffuser
les expériences existantes dans ce domaine, en accordant une
attention particulière à l'échelon local, |
◙ |
de demander au Parlement européen d'agir avec
cohérence dans la confection du budget de l'Union européenne
pour que la politique budgétaire de la Communauté soit
gender responsive et de confier à la commission des
droits de la femme et de l'égalité des chances du Parlement
européen la tâche de surveiller la mise en œuvre du gender
budgeting dans le budget de l'Union européenne, tant au
stade de la programmation qu'au stade de l'application, |
◙ |
de fournir aux acteurs et aux décideurs
impliqués dans les politiques budgétaires à tous les niveaux
des instruments, des indications et des suggestions précis sur
la méthode et les actions à adopter pour définir, mettre en
œuvre et évaluer les politiques de gender budgeting, en
accordant une attention particulière à la spécificité et à la
diversité des différentes réalités territoriales, sociales et
économiques dans lesquelles les citoyens et les citoyennes de
l'Union européenne vivent, |
◙ |
d'indiquer un cadre d'action en vue de la mise
en œuvre du gender budgeting qui prévoie la
participation démocratique par le bas ainsi que l'association
des sujets organisés, des ONG et des associations de
femmes actives sur le territoire. |
MÉTHODE ET
INSTRUMENTS
Toute méthode d'évaluation des politiques publiques
doit intégrer une perspective qui tienne systématiquement compte des
inégalités sociales et économiques entre hommes et femmes ainsi que
des inégalités de pouvoir dans la gestion et dans la distribution
des ressources publiques. La question des inégalités de genre doit
être opportunément envisagée dans le cadre de la question générale
des conditions de vie de la population et dans une
conception/définition du système économique lato sensu. Une
approche axée sur la qualité de vie permet de situer la question de
l'évaluation des budgets publics dans un contexte plus ample et plus
général, dans lequel l'expérience et l'apport des femmes sont
essentiels.
C'est pourquoi, dans l'analyse de l'impact des
politiques économiques et budgétaires sur les genres – sur la
vie des hommes et sur la vie des femmes –, il est utile de
prendre en considération le contexte économique non pas simplement
en termes monétaires mais aussi en termes de qualité de vie(13). Le rôle et la contribution du
travail de reproduction sociale non rémunéré (travail domestique et
soins) doivent être intégrés à ceux du travail rémunéré dans
l'analyse économique des choix et des décisions politiques, dans le
cadre global des responsabilités publiques à assumer par les
gouvernements et par les administrations locales.
En particulier, lorsque l'on effectue un travail de
gender budgeting – quand on veut confectionner un budget
public en intégrant la perspective de genre –, il est
indispensable d'agir sur certains points fondamentaux. Il faut
donc:
– savoir qui bénéficie des
dépenses et qui contribue aux recettes,
– comprendre la manière dont
recettes et dépenses se répartissent par rapport aux hommes et aux
femmes,
– évaluer quel impact différent
sur l'homme et sur la femme produisent les politiques budgétaires et
la distribution des ressources en termes économiques et de temps et
par rapport au travail non rémunéré,
– s'assurer que l'attribution des
ressources correspond de manière appropriée/adaptée aux besoins
différents des hommes et des femmes,
– vérifier que la différence de
genre est prise dûment en compte dans les diverses étapes –
programmation, définition et application – du budget,
– définir priorités et actions
spécifiques afin de réduire les inégalités entre hommes et femmes
grâce au budget.
En substance, faire du gender budgeting,
cela signifie être en mesure de s'assurer de l'efficacité et de
l'efficience des dépenses budgétaires par rapport aux objectifs
prévus et, notamment, de la distribution des ressources et des
services destinés aux hommes et aux femmes. Il est indispensable de
s'assurer que les besoins des femmes sont pris en compte et
satisfaits par les interventions de dépenses publiques, que les
services offerts sont appropriés et que les asymétries de genre sont
abordées de manière positive.
Tout cela devrait démontrer sans aucune ambiguïté
que le gender budgeting et le gender auditing ne
doivent pas consister dans l'établissement d'un budget séparé pour
définir les interventions et les actions en faveur d'un genre. On ne
demande pas d'établir des budgets séparés pour hommes et pour
femmes.
L'objectif du gender budgeting de réduire
les inégalités sociales et économiques entre hommes et femmes se
réalise et se concrétise au moyen d'une méthode diversifiée et
complexe, qui doit prévoir des méthodes, des actions et des mesures
précises. Cette méthode incite à l'évaluation des aspects de genre
(et de l'impact de genre) par rapport à toute politique publique et,
notamment, à toute politique budgétaire; elle requiert la
surveillance constante des effets des politiques publiques selon une
perspective de genre; elle implique l'association et la
participation actives des femmes dans l'identification de leurs
besoins et dans la définition de mesures spécifiques; elle détermine
une utilisation plus efficace, plus efficiente et plus transparente
des ressources publiques; elle fait obligation de définir des
priorités claires (choix politiques et responsabilité publique des
autorités politiques) plutôt que d'accroître les dépenses dans les
divers postes budgétaires; elle met en exergue la nécessité de
restructurer et de redéfinir les dépenses publiques plutôt que de
modifier le montant budgétaire global. En outre, la mise en œuvre du
gender budgeting implique la participation et l'association
des femmes, des organisations de femmes et d'ONG, selon une approche
bottom‑up (ascendante).
Pour ce qui est de la question de la méthode et des
instruments à utiliser, il convient de préciser que diverses études
et pratiques de gender budgeting suggèrent que l'on analyse
les dépenses budgétaires publiques en les divisant d'abord d'après
certaines catégories de base:
– dépenses non directement liées
au genre,
– dépenses qui sont diversifiées
et s'adressent aux hommes ou aux femmes,
– dépenses spécifiquement
inhérentes à des programmes et à des mesures en faveur de l'égalité
des chances.
Il est clair que la plus grande partie des dépenses
budgétaires appartient à la dernière catégorie et que l'action
d'analyse budgétaire dans une perspective de genre doit être axée
sur ces dépenses‑là.
Il convient de dire ici qu'il est nécessaire
d'adopter des instruments précis afin de mettre en œuvre le
gender budgeting. Sur la base d'études récentes et de
pratiques enracinées dans la réalité de pays qui travaillent déjà
dans ce sens, il peut être utile d'indiquer une série de mesures
grâce auxquelles on peut agir:
◙ |
l'évaluation dissociée par genre des priorités
budgétaires et des services publics fournis (de cette façon,
on s'assure que la dépense répond aux besoins principaux des
citoyens, en recourant à la collecte de données et à des
analyses d'opinion des citoyens au moyen de techniques
d'enquête qui tiennent compte d'objectifs quantitatifs et
qualitatifs, dans le secteur des transports comme dans le
secteur de l'enseignement, par exemple); |
◙ |
l'analyse dissociée par sexe de la répartition
des bénéfices de la dépense (afin de déterminer qui,
fondamentalement, bénéficie de la dépense publique et afin de
s'assurer que la dépense publique est équitable et
transparente, en calculant, par exemple, le coût unitaire de
la fourniture d'un service et en en vérifiant l'utilisation en
fonction des genres); |
◙ |
l'évaluation, sur la base du sexe, des dépenses
affectées aux diverses politiques sectorielles à l'intérieur
du budget (sont analysés des secteurs tels que transports,
enseignement, santé, interventions sociales et en faveur de
l'emploi, en vérifiant l'impact sur les hommes et sur les
femmes, et on ouvre un processus d'évaluation qui doit
associer les divers ministères, départements, organismes de
dépenses ainsi que les institutions de recherche, les ONG et
les collectivités territoriales organisées); |
◙ |
l'analyse budgétaire globale dans une
perspective de genre, en évaluant la manière dont la dépense
publique totale et sectorielle répond aux nécessités de
réduire les inégalités entre genres (cela, en fait, peut même
consister en un document général et global qui se campe en
solution de rechange possible au budget officiel et fournisse
une évaluation globale du point de vue des femmes qui s'étende
sur un laps de temps significatif, de trois à cinq ans); |
◙ |
l'intégration de la perspective de genre dans
la définition des politiques économiques et en faveur de
l'emploi de moyenne et longue durée (avec une approche de
policy mix) (les politiques budgétaires s'insèrent dans
le cadre plus large des politiques économiques, tant et si
bien qu'il est indispensable d'effectuer une analyse dissociée
par sexe des variables macroéconomiques telles que croissance,
taux d'activité, taux de chômage, niveau d'investissement
public, inflation, déficit budgétaire, tout en tenant compte
de l'économie rémunérée et de l'économie non rémunérée); |
◙ |
l'analyse de l'impact des interventions de
dépense publique sur l'utilisation du temps (on veut prendre
en compte les implications des politiques budgétaires sur le
travail non rémunéré – reproductif du modèle
social – , domestique, soins à la famille et à la
communauté, par exemple, tant et si bien qu'il est nécessaire
de recourir à des "budgets du temps" qui permettent d'évaluer
les conditions de vie véritables des citoyens et des familles
en vue de définir les réponses appropriées en termes de
ressources et de services à rendre disponibles au moyen des
politiques budgétaires). |
CONCLUSIONS
Ces motivations sont le nœud conceptuel et
méthodologique. Elles indiquent les objectifs fondamentaux du
rapport d'initiative sur le gender budgeting que le
rapporteur présente à la commission des droits de la femme et de
l'égalité des chances.
L'objectif final du présent document est
d'aiguillonner la discussion sur le gender budgeting afin de
recueillir avis et suggestions utiles pour élaborer le rapport
définitif et son exposé des motifs. |
|
(1) |
JO C 364 du 18.12.2000, p. 1. |
(2) |
http://www.unifem.org |
(3) |
http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf |
(4) |
http://www.thecommonwealth.org/gender |
(5) |
http://www.un.org/womenwatch |
(6) |
JO C 59 du 23.2.2001, p. 258. |
(7) |
JO C 65 E du 14.3.2002, p. 22. |
(8) |
P5_TA_PROV(2003)0150. |
(9) |
Document de K. Bellamy, Gender Budgeting. A Background Paper for
the Council of Europe's Informal Network of Experts on Gender
Budgeting, novembre 2002, Conseil de l'Europe. |
(10) |
Le gender mainstreaming consiste à réorganiser, à
développer, à mettre en œuvre et à évaluer les processus politiques
(et les processus de définition des politiques) afin que tous les
acteurs parties prenantes aux processus de décision intègrent la
perspective de l'égalité de genre dans toutes les phases et à tous
les niveaux des politiques publiques. |
(11) |
Rappelons que le Parlement européen a adopté, au cours de sa
séance du 13 mars 2003, le rapport Avilés Perea sur l'égalité des
chances entres hommes et femmes dans l'utilisation des Fonds
structurels. |
(12) |
Dans le droit fil des déclarations de Mme Schreyer, membre de la
Commission chargé du budget, lors de l'audition sur le gender
budgeting organisée au Parlement européen par la commission des
droits de la femme et de l'égalité des chances le 23 janvier
2003. |
(13) |
On fait référence à une approche d'évaluation sociale et
économique qui tienne compte du développement humain et social,
comme dans le cas de l'indicateur composite IDH, ou indicateur du
développement humain, utilisé par les Nations unies et par
l'OCDE/OSCE pour classer les États sur une échelle de
développement. | |
|